Pour un équilibre des légitimités en Europe

 

Après des années d'indifference - l'Acte unique lui- même est passé quasiment inaperçu - voici que l'opinion française est désormais sensibilisée à l'Europe - et cette sensibilisation prend la forme d'un regard fixé sur une date : le 1er janvier 1993, jour de l'entrée en vigueur du "marché unique", jour à partir duquel il nous faudra vivre l'Europe au quotidien.

Et il est, de fait, indispensable de se rendre compte que vont être mises en cause des pratiques sociales qui étaient souvent malsaines, des droits acquis qui étaient souvent légitimes. Mais, pour autant, il ne convient pas de mythifier une date - le marché unique est prévu... depuis le traité de Rome, en 1957, et beaucoup de réalisations - la liberté d'établissement par exemple - n'attendront pas 1993.

En fait, il s'agit désormais moins d'établir des principes que de faire sauter des verrous. Et tous n'auront pas disparu à l'aube du premier janvier 1993. Il serait, par exemple, bien surprenant que l'harmonisation fiscale soit, d'ici là, entièrement réalisée.

Et puis il ne faudrait pas que la question du contenu de l'Europe, pour importante qu'elle soit, occulte celle du continent, c'est-à-dire des institutions, car notre avenir en dépend aussi. Et il est d'autant plus essentiel de mener la réflexion sur ce terrain que des mutations essentielles sont en cours. L'Europe a vécu sur un type d'équilibre, celui de deux logiques, - qui s'est peu à peu transformé - et elle en train d'en chercher un autre, dont dépend très largement son avenir : celui de deux légitimités

L'équilibre originaire, constamment recherché par les auteurs des traités, était essentiellement celui de deux logiques, celle de la souveraineté et celle de la supranationalité. A celle-ci corrrespond la composition de la Commission, le fait que ses propositions sont le cadre incontournable de l'action du Conseil et, pour cette action, l'organisation d'une procédure de vote à la majorité qualifiée. Mais celle-là s'exprime, en revanche, dans la composition interétatique du Conseil, dans le pouvoir de décision qui lui est conféré, et dans le fait que les plus importantes de ces décisions doivent toujours être prises à l'unanimité.

Le cadre institutionnel n'a pas changé. Mais trente ans après, il n'est pas facile d'en décrypter l'usage, car d'un côté, on ne peut que constater que le droit de veto des Etats, renforcé par le compromis de Luxembourg, se porte toujours fort bien, et que, même depuis l'Acte unique, le Conseil des ministres, conserve le dernier mot. Mais, d'un autre côté, il faut bien prendre conscience de ce que l'ordre juridique européen envahit les systèmes juridiques intérieurs, avec la complicité d'une Cour de Justice dont le dogmatisme communautaire ne s'est jamais démenti.

Alors, supranationalité ou souveraineté ? Les deux à la fois sans doute, et cette jonction est la grande nouveauté : la supranationalité avance selon des modalités et un calendrier accepté par les Etats. C'est en somme une supranationalité, consensuelle non imposée, une supranationalité qui se développe au rythme des souverainetés.

La réunion, les 13 et 14 décembre, à Rome, de la conférence intergouvernementale destinée à mettre en route le processus menant à la ratification, avant le 1er janvier 1993, d'un traité sur l'union politique parallèle à celui sur l'union économique et monétaire annonce-t-elle pour demain, le fédéralisme ? Le pronostic serait politiquement imprudent, et exprimé, de toutes façons, en termes juridiques inadéquats. Car le fétichisme transfère les missions de souveraineté à l'Etat fédéral, laissant aux Etats fédérés le soin de gérer le quotidien. Or, c'est par le quotidien qu'à commencé la Communauté, tandis que la diplomatie, la sécurité et le maintien de l'ordre intérieur restent solidement accrochés au niveau des Etats.

Montée en puissance du Parlement

Une chose, en tous cas, est certaine : cette évolution pose de nouveaux problèmes et renvoie à de nouveaux équilibres. Et d'abord, du point de vue juridique : la Communauté, à son degré actuel d'intégration, souffre-t-elle d'un défaut de constitutionnalité ? Cela commence à se dire dans certains milieux juridiques et politiques. Et, de fait, que deviennent, notamment l'article 34 et le droit du Parlement de voter l'impôt, quand il suffit, pour établir des règle finales, impératives au niveau européen, qu'un ministre de la République n'assure pas son droit de vote au Conseil ?

Et surtout, au niveau politique, l'enjeu des années qui viennent est la réalisation d'un équilibre des légimités. L'Europe fonctionne actuellement sur une légitimité techno-cratique/étatique, une rationalité communautaire assumée par les exécutifs. Mais, au point où en est rendue la mise en oeuvre de cette rationalité, l'Europe souffre d'un déficit démocratique . Et tout le problème est précisément ce déficit. C'est pour cela que la montée en puissance du Parlement élu au suffrage universel direct, et conduit par la procédure de coopération de l'Acte unique à la frontière du pouvoir de décision, est l'évolution la plus significative de ces trentes dernières années.

Cette évolution n'est sans doute pas terminée. Elle ne sera peut être pas suffisante. Elle est certainement l'un des thèmes de réflexion les plus opératoires pour les recherches sur ce que sera, demain, la Communauté.

André Demichel

Professeur au département de droit,

vice-président d'ARISTÉE

 


Faut-il construire l'Europe des transports aériens ?

Renaud Zuppinger *

La Commission européenne, les transporteurs et les Etats membres semblent divisés sur le sujet de l'aéraunotique civile car le transport aérien occupe une situation particulière dans le tissu économique mondial. A des caractéristiques structurelles (haute technicité, volume financier important, dépendance envers les Etats, partage de l'espace militaire) viennent s'ajouter des contraintes conjoncturelles : variations importantes du coût des matières premières et du carburant, recours au crédit-bail, évolution des règlementations et des modes de concurrence.

La convention de Chicago réglait, depuis 1944, tous les problèmes de concurrence et l'IATA (1) règlementait destinations et tarifs. En 1978, puis en 1980 deux "Deregulation Acts" (2) inspirés par l'administration Carter marquèrent la période dite des "Open skies". Cette dérèglementation avait pour but l'éclatement des grands trusts (IATA comprise). Ses effets, contre toute attente, furent exactement inverses. Une myriade de micro-compagnies durent se regrouper ou mourir. Le tout accompagné d'une réduction des salaires, des frais de maintenance, des services, de la sécurité parfois. Résultat : des compagnies plus grosses que celles de 1978. Huit compagnies seulement assurent aujourd'hui 94 % du trafic américain. Si cet exemple ne peut pas être transposé tel quel en Europe, il n'en demeure pas moins édifiant et dissuasif à la fois.

La Cour de justice des Communautés précisa en avril 1974, que les dispositions du Traité de Rome en matière de concurrence concernaient également le transport aérien.. L'arrêt dit "Nouvelles frontières" de 1980 en donnera confirmation. L'Acte unique européen, en vigueur depuis le 1er juillet 1987, instaure la libre concurrence dans un marché par ailleurs verrouillé de trois côtés : les accords de l'IATA, les ententes bilatérales entre transporteurs européens et la tutelle plus ou moins directe des Etats membres. Des règlements de la Commission (décembre 1987, puis juillet 1988) régissent explicitement les services de réservation, l'assistance en escale et les accords d'exploitation pendant une période transitoire, qui prendra fin le 1er janvier 1992. L'année 1992 risque de constituer une transition bien délicate.

Des ententes datant de 1968 et 1969, pourtant contraires aux principes du Traité de Rome, devraient survivre : les groupes ATLAS et KSSU (3) permettent, en effet, de réelles économies d'échelle. Chaque compagnie est spécialisée dans tel ou tel aspect de la maintenance des appareils.

Introduire d'un seul coup, dans un monde jusqu'alors très règlementé, la libre concurrence, sans aucun frein, risque d'avoir des effets désastreux. Les Etats membres sont partagés. Certains sont partisans du "tout, tout de suite" (Belgique, Pays- Bas, Grande- Bretagne et Irlande). D'autres craignent d'être envahis par des transporteurs puissants (Grèce, Italie, Espagne et Portugal). La France et la RFA disent souhaiter une "stratégie évolutive et transactionnelle". Les réactions des compagnies reflétent l'idéologie des Etats respectifs. Attitude de repli national : la concentration autour d'une force nationalisée (Air France après l'achat d'UTA et d'Air Inter représente désormais 97 % du transport aérien français). Avec "moins d'Etat" en apparence, le regroupement britannique de compagnies privatisées serait plus libéral (British Airways acquiert British Caledonian) mais d'invisibles subventions des pouvoirs locaux pipent néanmoins les dés. La création de filiales communes intra-européennes comme l'est SWA (4) où chacun, en principe, devrait trouver son compte, demeure l'exception. Par contre, hors Communauté, des accords extra-européens comme celui de Swissair-Singapour-Delta pourraient donner l'exemple, si l'on veut que "l'Europe ouverte ne soit pas l'Europe "offerte" comme l'a dit M. Jacques Delors, président de la commission.

La Commission européenne et la CEAC (5) savent ne pas pouvoir compter sur la coopération des Etats membres. L'affaire SAS contre Sterling (1975-1980) et les "lettres de griefs" adressées à British Airways et à Air France (14 février 1990) montrent assez que les Etats ne jouent pas le jeu communautaire. C'est que le transport aérien est très infoédé aux Etats de par les volumes financiers mais aussi de par le caractère sensible de l'activité et de son lieu : le "transport" civil devient vite la "logistique" militaire et l'espace "aérien" n'est jamais totalement civil (contrôleurs civils et militaires travaillent conjointement).

Une certitude : le transport aérien doublera d'ici à 2 000 avec une croissance de 6,5 % l'an. Outre le recrutement et l'adaptation du parc, l'engorgement des espaces aériens posera problème. Eurocontrol est la solution communautaire ; mais après l'avoir longtemps boudée les ministres des transports des Etats membres réunis à Paris le 24 avril dernier viennent d'accepter le principe d'un centre de contrôle unique à Bruxelles pour 1993, ainsi que d'autres dispositions communes. (6)

Les contradictions et le malaise qui hantent l'Europe aéronautique sont révélateurs de l'évolution trop lente des mentalités. Les intérêts financiers sont bien entendu considérables. En outre, pour nombre d'acteurs politiques, "liberté des personnes" s'écrit encore trop souvent "souveraineté nationale" ; enfin, comment oublier la riche symbolique que "haute technicité" et "vol" véhiculent encore dans nos cultures.

Symboles, les frontières aériennes semblent devoir être les dernières à tomber en Europe, à moins qu'elles ne marquent le surgissement de nouvelles formes de clôtures et de fiefs dont il faudra comprendre le développement (7).

 

* Maître de conférence, Université Paris 8.

 

____________________________________________________________________________________________ 1 · International Air Transport Association créée en 1945 à La Havane, composée de 160 membres.

2 · Air Transportation Regulatory Reform Act (24-10-1978) et International Air Transportation Competition Act (15-02-1980).

3 · ATLAS (1968) : Air France, Alitalia, Lufthansa, Sabena et Ibéria (dpuis 1972), KSSU (1969) : KLM, Swissair, SAS et UTA.

4 · SWA (Sabena World Airways) créée le 13-12-89 par Sabena, British Airways et KLM.

5 · Commission Européenne à l'Aéraunotique Civile.

6 ·Centre de Bruxelles : 1993(coût 600 millions d'ECU).Couverture radar complète:1995.Transmission des données améliorées:1998

7 · Voir Renaud Zuppinger, le Monde diplomatique, sept 1990